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韩国的“压缩型”城镇化之路
作者:经济日报  来源:经济日报  :
  城镇化是人口持续向城镇集聚的过程,是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。城镇化的进程与经济发展水平密切相关。因此,在制定城镇化发展的相关政策时,需要因地制宜,符合自身发展实际。

  韩国城镇化与韩国经济的腾飞并行,作为韩国产业结构调整的载体,它不仅有效调整了经济发展方向,也创造和激活了庞大的内需。在短短30年的时间里,韩国基本实现了城镇化进程,相对于欧美国家,韩国的城镇化之路可以用“压缩型”来形容,这不仅体现在时间上,也体现在空间上

城镇化发展一波三折

  釜山市的发展可以作为韩国城镇化的缩影。釜山从1876年起成为韩国第一个国际性港口,并逐渐成为当时的对外贸易中心,到1936年人口为20万余,随着人口大规模流入,到1955年已超过100万。上世纪60年代开始,韩国经济发展政策吸引了周边从事农业、渔业的劳动力继续大量流入,1972年人口规模达到200万,1979年突破300万,1994年接近400万,釜山一举成为韩国第二大城市和国际性大城市。但随着劳动密集型产业逐步失去竞争力并外迁,1995年以后釜山人口开始下降,目前人口规模为360万左右。

  韩国城镇化进程中有3个重要的时间点:一是1968年,韩国农村的绝对人口数出现减少;二是1977年,韩国的城市人口数首次超过农村;三是1990年,韩国的城市人口比例已达74.4%,如果加上镇一级人口,城镇人口比例高达82.7%,达到发达国家水平。

  根据这3个时间点,可以将韩国的城镇化进程分为3个阶段:一是起步和成长期。1960年一般被视为韩国城镇化进程的起点,因为在这一年韩国政府着手治理因人口大流动带来的社会混乱,并开始布局经济现代化规划。但真正成长,是在1968年至1977年,在这一时期,韩国农业生产引入机械化,使得农业生产力大幅提高,农村产生大量剩余劳动力。同时实施的4次经济开发计划在以首尔为首的20多个地区设立了各种工业园区,成为农村劳动力到城市就业的重要契机。这期间的城镇化呈现向首都圈和东南海岸集中的态势。

  二是加速期,时间段从1977年至1990年。这一时期,韩国的通货膨胀得到有效控制,企业素质大大改善,出口产品竞争能力大大增强,也被称为韩国经济的第二次“起飞”时期。经济的发展,促进了韩国城市化程度的提高。在政府政策的引导下,城镇化开始从大城市向一般城市和新城市分散,首都圈的人口也由城市中心区向郊区分散,特大城市面积进一步膨胀。

  三是后城镇化期,时间段从1990年至今。从上世纪90年代开始,韩国城市人口的增速明显放缓,由原有的每年百万左右下滑到45万,乃至2000年后的每年35万。其根源是农村地区人口已呈高龄化,输出能力不足;另外进入信息化时代后,城市人口的就业结构发生巨大变化也是重要原因之一。

经济发展模式决定城镇化布局

  韩国高速增长的经济模式必然要求优化配置资源,高度集中的工业布局有利于发挥集聚效应,也要求生产要素向城市高度集中。韩国的大城市、新城市基本集中在交通枢纽(大田、大邱)、沿海港口(釜山、仁川)、首都圈(安山、城南、高阳等)和工业中心区(马山、昌源等)。

  针对人口从农村向城市的流动,韩国历届政府始终都强调政府政策的引导,从上世纪60年代的抑制流动政策,到上世纪70年代上半期的分流政策,再到后来的城市收容政策和扩建政策,使得韩国经历了几十年的人口大流动而没有发生大的社会动荡。特别是韩国在上世纪70年代初提出的首都圈卫星城市建设和上世纪90年代提出的5大住宅新城建设,极大地缓解了首尔发展的压力。

  韩国在经济现代化起步时面临资源和资金的不足,只能选择地理位置和发展条件更优越的地区优先布局,这直接导致了后来城镇化发展的不均衡。韩国政治中的地域主义决定多位总统都出身于人口较多的庆尚地区,庆尚地区在后来的政府资金投入和基础建设方面也获得了更多的利益。这也是造成韩国城镇化发展不均衡的一个重要原因。目前,韩国四分之一左右的人口集中在首尔,而包括首尔、釜山、大邱、仁川、大田、光州的6大城市,人口占全国总人口的一半以上。

  韩国一直经历着深刻的社会变革,人口大流动到上世纪80年代才有所减弱。人口流动造就了社会平等,从农村进入城市的人群基本都实现了社会经济地位的上升。虽然会经历短暂的困难期,但人们对未来生活的改善充满信心。因此韩国没有出现大规模失业、贫民窟和贫二代等多数国家城镇化过程中出现的负面效应。

城镇化快速发展带来隐忧

  交通建设是城市发展的命脉。应该说韩国在交通规划和道路空间利用方面有自己的特点,在城市间高速道路建设方面也投入巨大,基本实现了高速公路一日生活圈化。但由于韩国的城镇化发展过程主要集中在机动车未普及时期,因此老城区道路狭窄,停车位严重不足,开车出行的最大困扰就是停车难。主干道的最右侧车道经常被临时停放的车辆侵占,造成通行压力增大。密集的人口使得上下班时间市内道路拥堵严重,而在重要节假日人群在城市之间的移动,往往造成高速公路的瘫痪。

  此外,城市人口超短期间、超高密度的集中使得土地价格暴涨。地价的暴涨尤其集中地表现在首尔等大城市,房地产泡沫严重。随着韩国城镇化进程的基本完成以及人口老龄化加剧,韩国房地产市场从2007年起开始步入下行通道,交易规模持续缩小,价格不断走低,一些参与房地产投资的普通民众不堪贷款重负,沦为房奴甚至信用不良者,已成为韩国社会一个突出的问题。目前巨额家庭债务和房地产低迷是制约韩国内需市场的最主要原因。
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